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担负法治进程的历史使命
??评游劝荣博士《法治成本分析》

作者：许建添　华东政法学院法学硕士研究生


当建设社会主义法治国家成了我们的目标，当依法治国成为我们的治国方略，法治进程势不可挡，法治成为举国上下热门话题。然而，法治这个话题是如此沉重，法治的进程又是如此艰难，以至我们在法治的路上充满艰辛与酸楚。孙志刚之死带来收容审查制度的“寿终正寝”，佘祥林冤狱平反又促使最高院收回死刑复核权，阿星杀人又让我们感慨法律的虚弱无力。而中国不知道还有多少个孙志刚、佘祥林，如最近披露的“山东版佘祥林”陈世江的出现，这些无不让人感到我们为法治所付出的巨大代价（成本），每一小步法治的进步，都是踩在“孙志刚们”、“佘祥林们”的血泪踯躅前行。血泪唤醒民众对法治的渴求，现实激起学者们对法治的呐喊，学者们对法治研究所倾注的心血与热情，不能不让人感觉出中国大众对法治的孜孜追求与不懈努力。于是乎，法治成为法学理论一个热门领域，对法治的理念、原则和具体制度，学者们提出了N多有益的构想和建议，其中不乏对西方法治发过国家的借鉴与学习。但是，却鲜有学者从总体上研究法治的成本问题，而法治建设实务中更是对成本问题要么毫无认识，要么视而不见。这一缺陷使我们的法治进程付出更加沉重的代价。
可喜的是，游劝荣博士《法治成本分析》一书的问世，为学者们今后研究法治开拓了一个新的方法与途径，也为探索中国的法治之指出了更明确的方向。游劝荣博士兼有法学与经济学研究背景，加上其丰富的工作经历与本书新的研究方法，使《法治成本分析》一书的特色彰显无疑。
概念是思维的逻辑起点，游劝荣博士亦明白这一点，因而全书从法治的概念出发，把读者的思维引向法治成本这一概念。作者在书中试图运用经济学的理论和方法，分析法治的静态成本与动态成本，前者是从法治结构角度考察，后者是从法治进程角度考察，然后指出探索一条符合中国国情和发展要求的，代价最小、成本最低、效益最大的法治之路。尽管是运用经济学的理论与方法，但我们在书中并没有看见经济学中那些令人头晕的成套的经济学理论与复杂的数学公式或者大量的统计数据。这一特点使得让我这样不懂经济学的人能够把全书读下去。而且全书文笔流利，一点也没有故弄玄虚的感觉。更吸引我的是，全书没有大谈法治成本理论，而是引用我们现实生活中活生生的例子去说明作者的观点。这些例子尽管有些早已见诸媒体报端，有些也在我们身边经常发生，但作者很好的把它们与法治成本问题联系起来，成为一种全新的视角。
比如，作者举了一个“随地吐痰”的例子，是讲多年前，一位年轻人在天安门广场吐了一口痰，被执勤的老大妈罚款5毛钱。这位年轻人痛快地给了一元钱，说：“大妈。你不用找了！”转身又吐了一口。这一问题在一般的人看来，也就是道德问题，但作者却往更深层次看，即表面上是道德问题，而从法治成本上看，却是守法与违法不成比例，导致违法后果很轻松，使违法者“潇洒得起来”。这样一个例子，就把“守法与违法成本”的“反比例”问题给说清楚了。这不仅说清楚了问题，而且让人一看就懂一看就明白。相反，如果作者完全是运用经济学理论去分析这个“守法与违法成本”的“反比例”问题，问题能否说清楚是另外一回事，能否让我这样的经济学“门外汉”看懂，却是个问题。又如，作者还以某城市火车站广场的一项管理制度为例进行说明，如果守法成本高，人们倾向于选择不守法，甚至违法。某城市火车站广场不禁止抽烟而禁止随意乱扔烟头，广场管理当局对违反规定乱扔烟头者规定罚款５元，并频频得手。原来该火车站广场基本不设置可以丢弃烟头的痰盂、垃圾箱之类的设施，而火车站广场活动的人以乘客为主：一是乘客经常都要排队，二是基本上都大包小包地拎着行李。再加上丢弃烟头的设施缺乏，乘客在是否守法时就会考虑守法成本问题：跑远一点找个痰盂或垃圾箱扔烟头吧，排的队序可能丢了，行李也可能丢了。拎着行李走吧，费力不算，排的队序仍然保不住。就近扔了吧，烟头还没落地，“执罚”的大嫂可能就已经出现在你面前了，接下来乘客只好乖乖地交罚款了。不用多加理论，这很容易就让我们明白了作者的意图。作者所举的这些人们所熟悉的通俗例子，在书中随处可见，作者却借以阐明了重视法治成本的深刻道理。
游劝荣博士还从法治进程角度考察了法治的动态成本问题。作者对法治动态成本进行了深入剖析，认为法治在其运行过程中，社会必然会为法治进程支付代价，包括效率的消解、公正的流失、体制失灵、观念失衡以及社会经济负担随之加重等。作者理性地提出，“当我们为作为法治两大支柱之一的分权与制衡这个十分重要的制度设计之科学、合理和正面功能大唱赞歌的时候，也要看到它的致命弱点，那就是在很多的时候，它会消解一部分效率，这是我们在推进法治中必需正视的代价，也是法治进程中必需的成本之一。”（见书127页。）与此同时，作者对此提出更有远见的看法：“我们意识到这种成本和代价，并不意味着我们可以放弃法治的努力，放弃侵权与制衡和严格程序两大制度设计。相反，我们正视这种成本和代价，并且从更高的视角、更长远的视野来认识这种成本和代价。”（见书第130页。）在论述公正的流失时，游博士通过个案的分析，以程序公正与实体公正为切入点，科学严密地论证了程序公正的代价。而作者在给“程序主义崇拜者” 泼了“程序代价”的冷水之后，对程序正义的代价进行了进一步的思考，从容指出：“我们主张要正视并充分认识这种程序局限性的危害，并不断地修正和完善程序制度，让程序更彻底地与实体公正协调，以承担起‘运载’实体公正的使命，并使　之在‘运载’过程中减少流失。”（见书第165页。）游博士还强调法治的社会成本，并把体制失灵、观念失衡等一起放入法治的动态成本进行分析，并且认为，法治进程中的成本是必然也是必要的，而且“这种成本的支付，伴随着整个法治进程的自始至终。”（197）作者在书中对法治进程中社会为法治支付的成本和代价的揭示，意在“引起人们对法治及其进程进行正确的认知、科学的分析、辩证的思考、理性的判断与选择”。
法治成本的支付是必然的，那么我们是否就放任自流不闻不问呢？对此，游劝荣博士在论述法治成本，指陈不重视法治成本的弊端的同时，也提出了节约法治成本的方法与途径。作者在批判法治代价认识误区的“高成本论”和“无成本论”以及反驳依法治国“悲观论”和“速胜论”之后，作者提出，需要运用制度建设和非制度方法以及制度与技术相结合的方法，来节约法治成本。作者又以鞭炮“禁放令”为例，阐述单纯依靠制度有时候并不能解决问题，因此还需要非制度方法的帮助，或者制度与技术相结合。
读完该书后，作者广阔的思维与令人耳目一新的写作方式令我记忆尤深。可以说，游博士充分利用了现实生活这一“富矿”，其书中所举例子皆来源于实际生活。作者对“本土资源”有深刻的认识，从某种意义上讲，作者这本书还可以说是对“本土”法治的研究。书中找不到对国外法治理论或制度的引用，也找不到作者对中国法治实践的尖锐批判，但文字中隐含着作者对现实法治进程中对法治成本这样一个重要问题视而不见的警醒。作者敏锐的洞察力准确地把握住了法治成本问题，全书简洁明了的文字把我们引入一个经济学与法学地交叉领域。
然而，在我看来，游博士的《法治成本分析》在有些地方的论述我还不太明白。如，游博士在分析到法治的动态成本时，讲到程序公正与实体公正问题，一方面讲要充分认识到程序公正的重要意义，另一方面又讲“法治就其价值判断而言，最终追求的仍然是实体公正，而不是程序公正，尽管程序公正本身也很重要。”（第151页。）同时作者认为“相对于实体公正而言，程序公正只是实现实体公正的手段”（第149页。）也即，在作者看来，无论程序公正多么重要，也只是运载实体公正的工具而已。那么程序的设计要最大限度的有利于实体公正的实现，让公正的程序服从和服务于实体公正的实现。从这里可以看出，作者并没有把程序公正与实体公正两者的位置放在同等地位，而是更加看重实体公正，程序则沦为保障实体公正的工具，哪怕作者已经认识到程序本身也很重要。作者还认为，“如果在公正程序动作下的结果依然是不公正的话，人们对这个过程公正、程序公正非但不会有正面的认同，反而易被指为虚伪、‘作秀’、变得毫无价值。”（145页。）作者进一步指出，程序公正运行中会造成实体公正的牺牲和流失。综合作者的观点，实体公正是最终目标，程序公正在运载实体公正的过程中，又造成了实体公正的流失，也就是说为了实现那个目标而在实现过程中反而造成了目标不能实现。那么这流失的公正到底是为了实体公正付出的代价还是程序公正付出的代价？作者认为是程序公正付出的代价。这有点说不通，因为其目的是为了实现实体公正，为了实现这个目标而在实现这个目标的过程中所付出一定代价。在我看来，把程序当作实现实体正义的工具的前提在于一部完美无缺的实体法的存在。而现实告诉我们，这样的前提是不存在的，否则我们的法律就不需要修改了。同时实体公正与否，是由程序来决定的，因为实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或“权利义务的假象”，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才能得以真正实现。因此，尽管游功荣博士也认识到程序公正本身也很重要，但我不赞同他把程序看作是实现实体正义的工具的观点。
此外，作者虽然针对如何节约和控制法制成本提出了有益的探索，但其中仍存在让我不解的地方。比如，作者提出制度建设来节约法治成本，认为“从本质上说，法治就是一种制度，用制度的方法解决制度运行中的问题，是一种最直接的方法。”（第213页。）那么我认为，这种方法，本身已经融入到法治进程当中。既然法治就是一种制度，建设法治的过程就是建设制度的过程，那么法治成本的节约应当看作是通过建立科学合理的制度来实现的，简单的“制度建设”能否充分的说明这个问题仍存在疑问。同时作者还提出运用非制度方法制度与技术相结合的方式来节约法治成本。这里作者似乎没有考虑这个技术的成本问题。孰不知，技术的成本也是非常的大。比如作者在书中举例通过探头控制交通违规的技术方式、以及通过结合技术解决鞭炮问题。技术是一笔非常大的开支。在书本的前面讲到静态成本时，作者也分析到执法成本问题，并且指出我国的经济相对落后及财政制度的障碍决定了我们的执法成本投入不足。在法治进程中引入技术应当说是一件好事，但问题是技术的落实却并不那么容易。比如，在路上安装探头等先进设备，如果要在每个路口都安装探头，违章的肯定会减少，但这些设备往往费用高昂，这一笔费用算不算入法治成本呢？又如，加强鞭炮的技术研究开发，这笔费用又由谁来负担呢？如此种种，既讲到技术，后面就不能没有MONEY的支持。君不见，技术的发达促进经济的发展，经济的发展又促进技术的发达，而且目前世界上技术发达的国家往往是经济发达的国家？同时，以制度与技术相结合之路节约法治成本，的确是个美好的设想，但若两者发生冲突了怎么办？如何解决？这个在书中也没有提及。
但总之，游劝荣博士这本《法治成本分析》为我国法治问题的研究开拓了一片新的领域。其借用了经济学领域的成本理论，对法治成本进行了整体分析，于理论、于实务，皆颇具价值。因而，我认为，这是一本非常值得拜读的专著。诚如游荣博士在该书引言中所说：“研究法治及其进程的成本的现实意义在于，探索一条符合中国国情和发展要求的，代价最小、成本最低、效益最大的法治之路。这是法治进程中社会科学工作者的历史使命。”

附：《法治成本分析》 作者：游劝荣　 出版社：法律出版社　出版时间：2005-12-1　　 定价：18元

　　本书试图运用经济学的理论和方法，分析立法、执法、司法、守法、违法等法治诸环节的成本以及法治进程中的动态成本，选择用最少的成本、最小的代价，最大限度地推进法治进程的模式，科学地探索一条符合中国国情特别是经济发展要求的法治道路。其论述广褒法治的各个环节和动态与静态各个方面，资讯翔实，论述周全。具有理论的开拓性和实践的可行性，是一本以新的视角研究法治的理论与实战的著作。
　　本书不只阐释了静态的法治成本，也从法治进程的角度分析了法治的动态成本；不只阐释政府的法治成本，也强调为一般人所忽略的法治社会成本；不只指出不重视法治成本的弊端，也提出了通过制度建设和非制度方法以及制度与技术相结合的方法，来节约法治成本。本书虽然着重释法治成本的理论，由于其涉及法治的各个环节，因而也是一本有关法治的通论，有不少独到的见解。
　　
　　游劝荣简介：男，1963年8月生，汉族，福建上杭县人。1983年毕业于西南政法学院法律系，2005年毕业于福建师范大学经济学院并获经济学博士学位。曾先后担任中共福建省委党校讲师，福建省司法厅研究室副主任，福建省法学会秘书长兼《法制?望》、《福建法学》主编，福建省人民政府法制局副局长，中共福建省南平市人民政府党组成员、市长助理，福建省南平市高速公路建设工程指挥部常务副总指挥兼福建省南平高速公路有限公司董事长。现任福建省人大常委会法制工作委员会副主任。出版过各类著作10余册，在全国性学术刊物上发表学术论文数十篇。兼任中华全国青年联合会委员，中国法学会宪法学研究会理事，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，福建省法学会副会长，福建省希望工程办公室常年法律顾问，福州大学兼职教授、硕士生导师。

黑龙江省人民政府


黑龙江省人民政府令(第5号)




　　《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》业经二○○八年十二月十一日省人民政府第十六次常务会议讨论通过，现予公布，自二○○九年一月一日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长 栗战书

　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十二月十八日

黑龙江省规范性文件制定和备案规定

第一章　总　　则

　　第一条　为了加强对规范性文件制定与备案工作的规范和监督，维护社会主义法制的统一，促进依法行政，根据有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本规定。

　　第二条　本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织＇机构（以下统称制定机关）发布的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文。

　　第三条　本省行政区域内规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、评估、清理以及监督检查，适用本规定。制定机关制定的工作制度、人事任免决定等内部文件以及对外部具体事项作出的行政处理决定，不适用本规定。

　　第四条　县级以上人民政府法制机构负责本级人民政府及其办公部门规范性文件的认定、合法性审核和报送本级人民政府备案的规范性文件的备案审查工作，并对本行政区域内规范性文件的制定和备案工作进行指导和监督。县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构（以下统称行政部门）的法制机构，负责本部门规范性文件的认定和合法性审核工作。其中，实行垂直管理的部门的法制机构并负责下一级部门规范性文件的备案审查工作。乡（镇）人民政府承担法制工作的机构或者人员负责本级人民政府规范性文件的认定和合法性审核工作。各级人民政府办公部门和县级以上人民政府行政部门的办公机构负责本级人民政府、本部门规范性文件的发文审核、公布和报送备案工作。

　　第五条　规范性文件的制定应当坚持合法、公开、精简、效能和权责统一的原则。规范性文件的备案应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。第六条　制定规范性文件应当依照法定的权限和程序，不得违反宪法、法律、法规、规章和政策规定，不得与上位规范性文件相抵触。违反本规定制定的规范性文件无效。

第二章　主体与权限

　　第七条　下列机关可以制定规范性文件：

　　（一）各级人民政府；

　　（二）县级以上人民政府派出机关；

　　（三）县级以上人民政府工作部门；

　　（四）依法授予行政管理权的组织、机构。

　　前款规定以外的机关不得制定规范性文件。

　　第八条　制定规范性文件不得设定下列内容：

　　（一）行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批；

　　（二）行政处罚；

　　（三）行政强制；

　　（四）行政事业性收费，但省人民政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外；

　　（五）行政征用；

　　（六）依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。

　　第九条　规范性文件不溯及既往，但为了保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

第三章　起草与审核

　　第十条　政府制定的规范性文件由本级人民政府组织起草，可以确定由其所属一个或者几个行政部门具体负责起草工作。行政部门制定的规范性文件由本部门组织起草，可以确定由其一个或者几个所属机构具体负责起草工作。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上行政部门职权的，应当由两个或者两个以上行政部门联合起草；联合起草时，应当以一个行政部门为主，其他行政部门配合。起草规范性文件可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托有关专家或者组织起草。

　　第十一条　起草规范性文件的行政部门或者所属机构（以下统称起草部门）应当对制定规范性文件的合法性、必要性和可行性进行调查研究，并对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行充分论证，增强操作性和有效性。

　　第十二条　起草部门起草作为行政管理依据的规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家的意见；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意见。起草部门应当对公民、法人或者其他组织以及有关机关、专家提出的意见予以研究处理，并向规范性文件制定机关说明采纳意见的情况。

　　第十三条　对规范性文件的内容存在分歧意见的，起草部门应当进行协调，对未采纳的意见应当说明理由；经协调仍存在分歧意见的，应当报请制定机关协调或者裁定。

　　第十四条　起草部门应当形成规范性文件草案及其说明报制定机关。规范性文件草案的说明应当包括下列内容：

　　（一）制定该文件的必要性和可行性；

　　（二）所依据的法律、法规、规章和相关政策以及上级机关有关规定；

　　（三）拟解决的主要问题以及采取的主要措施；

　　（四）对有分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题。

　　第十五条　规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。

　　起草部门应当向法制机构提供下列材料：

　　（一）该文件的说明；

　　（二）所依据的法律、法规、规章和相关政策以及上级机关有关规定的文本；

　　（三）协调论证结论和各方面意见采纳情况等有关材料。

　　第十六条　制定机关的法制机构对审核的规范性文件草案，应当自接到该草案之日起十日内，就下列事项依法提出审核意见：

　　（一）是否超越制定机关的法定职权；

　　（二）内容是否与法律、法规、规章相抵触；

　　（三）内容是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背；

　　（四）拟确立的措施是否符合实际情况，是否具有可行性和可操作性；

　　（五）是否与相关的规范性文件协调、衔接；

　　（六）起草工作是否符合法定程序；

　　（七）其他需要审核的内容。

第四章　决定与公布

　　第十七条　规范性文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定。规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议。

　　第十八条　规范性文件施行前应当向社会公布。县级以上人民政府及其行政部门的规范性文件，应当在本级人民政府的公报、网站或者本部门网站上向社会公布；涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，还应当在本行政区域内公开发行的报纸以及其他媒体上公布。乡（镇）人民政府的规范性文件，应当在乡（镇）人民政府所在地的政府信息公开栏上公布。

　　第十九条　制定机关未按照规定向社会公布的规范性文件，不得将其作为行政管理的依据。制定机关将未公布的规范性文件作为行政管理依据的，公民、法人和其他组织可以拒绝执行，并有权向制定机关的本级或者上一级人民政府办公部门举报。接到举报的办公部门应当及时调查处理，并为举报人保密。

　　第二十条　公众可以通过政府公报、网站或者部门网站、政府信息公开栏查询已经公布的规范性文件。制定机关应当为公众查询提供方便。

　　第二十一条　作为行政管理依据的规范性文件应当自发布之日起三十日后施行，但发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策的执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外。

　　第二十二条　规范性文件由制定机关负责解释。公民、法人或者其他组织可以向制定机关提出对规范性文件的解释要求。规范性文件需要解释的，由该文件的起草部门提出解释意见，经制定机关的法制机构审核后，报制定机关审定公布。经制定机关审定公布的规范性文件解释与原文件具有同等的效力。

　　第二十三条　为应对自然灾害、突发事故、公共卫生和社会安全事件等紧急情况制定规范性文件，经制定机关的主要负责人批准，可以简化制定程序。

第五章　备案与监督

　　第二十四条　制定机关的办公部门、办公机构应当自规范性文件发布之日起十五日内，按照下列途径将规范性文件报送备案：

　　（一）各级人民政府发布的规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府派出机关发布的规范性文件，报设立该机关的人民政府备案。

　　（二）县级以上人民政府工作部门发布的规范性文件，报本级人民政府备案。

　　（三）实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府。

　　（四）依法具有行政管理职能的组织、机构，为本级人民政府直属的，其发布的规范性文件，直接报本级人民政府备案；有主管部门的，其发布的规范性文件，由其主管部门报本级人民政府备案。两个或者两个以上行政部门联合制定的规范性文件，由主办的行政部门按照前款有关规定报送备案。省人民政府和省人民政府办公厅发布的规范性文件的备案，按照国家有关规定执行。

　　第二十五条　制定机关报送规范性文件备案，应当将下列材料装订成册，一式二份径送县级以上人民政府或者实行垂直管理部门的上级主管部门（以下统称备案审查机关）的法制机构：

　　（一）规范性文件备案报告；

　　（二）规范性文件正式文本（附电子文本）；

　　（三）规范性文件说明。前款第三项规定的说明应当符合本规定第十四条第二款所列内容，同时还应当有制定机关法制机构对该文件的审核意见。该文件的施行日同发布日之间少于三十日的，应当在该文件的说明中说明理由。实行网上传送电子文本备案方式的，不再报送纸质文本。

　　第二十六条　规范性文件报送备案符合本规定第二条、第二十四条、第二十五条规定的，备案审查机关的法制机构予以备案登记；报送的规范性文件不符合本规定第二十五条规定的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正后，予以备案登记。

　　第二十七条　备案审查机关的法制机构应当于每季度的第二个月在本级政府公报、网站上公布上一季度备案的规范性文件目录。

　　第二十八条　备案审查机关的法制机构应当就下列事项对备案登记的规范性文件进行审查：

　　（一）制定机关是否具有相应的法定职权；

　　（二）是否与法律、法规、规章相抵触；

　　（三）是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。

　　第二十九条　备案审查机关的法制机构在审查规范性文件过程中，需要有关部门提出意见、提供法律依据或者协助审查的，有关部门应当在规定的时限内回复；需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定的时限内予以说明。

　　第三十条　报送备案的规范性文件存在下列问题之一的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件：

　　（一）超越制定机关法定职权的；

　　（二）与法律、法规、规章相抵触的；

　　（三）与相关政策以及上级机关有关规定相违背的。不报送备案的规范性文件存在前款问题之一的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行撤销该文件的处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。县级以上人民政府法制机构确认抄报本级人民政府审查的规范性文件有前款所列问题的，可以向制定机关指出，并要求其自行纠正，也可以向该文件的备案审查机关反映，由其依法处理。

　　第三十一条　制定机关应当自收到备案审查机关的法制机构提出的审查处理意见之日起二十日内，按照要求自行修改或者撤销该文件，并自修改或者撤销文件发布之日起十五日内报送备案。

　　第三十二条　公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向本规定第二十四条第一款规定的备案审查机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或者其复印件的，应当提供。书面审查申请包括下列内容：（一）申请人姓名或者名称；（二）申请审查事项以及理由；（三）申请人联系方式；（四）申请日期。备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案审查机关法制机构负责人批准，可以延长三十日，但不含需要有关部门协助审查所需的时间。

　　第三十三条　规范性文件制定机关的办公部门、办公机构应当于每年一月十五日前，将本机关上一年度发布的全部文件目录报送备案审查机关的法制机构备查。备案审查机关的法制机构应当通过调阅抽查制定机关的发文登记簿和有关文件的方式，对规范性文件备案情况进行监督检查，制定机关应当予以配合。

　　第三十四条　规范性文件备案审查实行年度统计报告制度。县级人民政府法制机构应当于每年一月二十日前，将上一年度本级人民政府备案登记（含实行垂直管理部门抄报）的规范性文件的审查情况，报送市（地）人民政府（行署）法制机构。市（地）人民政府（行署）法制机构应当于每年二月十日前，将上一年度本级人民政府（行署）以及下一级人民政府备案登记（含实行垂直管理部门抄报）的规范性文件的审查情况，汇总报送省人民政府法制机构。规范性文件备案审查情况年度统计的样式，由省人民政府法制机构统一规定。

　　第三十五条　备案审查机关或者其法制机构应当于每年第一季度对上一年度本机关管辖范围内的规范性文件的备案审查情况进行通报。

第六章　评估与清理

　　第三十六条　规范性文件的评估应当遵循依法适时、客观真实、公开透明、民主参与的原则。规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。

　　第三十七条　规范性文件的实施机关应当根据有关法律、法规、规章和相关政策以及实际情况的调整，采取书面征求意见、实地调查、问卷调查或者座谈等方式，对规范性文件的下列情况进行评估：

　　（一）合法性、合理性和可行性；

　　（二）公正、效率与便民；

　　（三）权责统一；

　　（四）实施成本和效益；

　　（五）公民、法人和其他组织的评价。规范性文件的实施机关应当将评估情况形成评估报告报制定机关，并抄送其法制机构。

　　第三十八条　规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时进行清理，并视实际情况作出修改、废止的决定：

　　（一）被新的法律、法规、规章、政策或者上位规范性文件替代、修改、废止了部分或者全部内容的；

　　（二）与法律、法规、规章、政策或者上位规范性文件规定不一致的；

　　（三）因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求的；

　　（四）因任务完成等原因而自然失效的；

　　（五）经评估存在其他需要修改、废止的情形的。规范性文件的修改和废止程序按照制定程序执行。

　　第三十九条　规范性文件的制定机关应当定期公布本机关经过清理后保留的全部规范性文件目录。制定机关未在目录中公布的规范性文件，一律不得作为行政管理的依据。

第七章　法律责任

　　第四十条　违反本规定第七条第二款规定的，由具有管辖权的人民政府或者其主管机关给予通报批评，并撤销该文件；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　第四十一条　违反本规定第八条第一款规定的，由其主管机关或者监察机关依照《行政机关公务员处分条例》第二十一条的规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

　　第四十二条　制定机关违反规范性文件制定程序有以下情形的，由备案审查机关或者其法制机构给予通报批评，并按照下列规定处理：

　　（一）涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，未召开座谈会、论证会、听证会或者向社会征求意见造成严重影响的，责令限期撤销该文件，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；

　　（二）未经其法制机构合法性审核或者未采纳其法制机构合法性审核意见，导致发布的规范性文件内容违法的，责令限期撤销该文件；造成不良影响或者严重后果的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；规范性文件未向社会公布即作为行政管理依据的，由备案审查机关的办公部门按照《黑龙江省政府信息公开规定》予以处理。

　　第四十三条　制定机关有下列情形之一的，由备案审查机关的法制机构责令改正，并由备案审查机关或者其法制机构给予通报批评；情节严重的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　（一）发布规范性文件不报送备案的；

　　（二）未按照规定的时限和格式将规范性文件报送备案或者抄报的；

　　（三）未按照规定将发文目录报送备查的。

　　第四十四条　对存在问题的规范性文件，制定机关未按照本规定第三十一条规定的时限处理的，由备案审查机关的法制机构责令纠正，并给予通报批评；逾期未纠正或者虚假纠正的，由其主管机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　第四十五条　备案审查机关的法制机构的工作人员在备案审查工作中，有下列情形之一的，由其主管机关或者监察机关视其情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　（一）对报送备案的规范性文件未依法审查的；

　　（二）对确认存在问题的规范性文件未予纠正的；

　　（三）对公民、法人和其他组织提出意见的规范性文件逾期未处理造成影响的；

　　（四）应当给予行政处分的其他行为。

第八章　附　　则

　　第四十六条　依法具有规章制定权的人民政府制定规章的备案，除执行《法规规章备案条例》的规定外，还应当参照本规定执行。

　　第四十七条　本规定自二○○九年一月一日起施行。一九九三年八月二十四日黑龙江省人民政府发布的《黑龙江省规范性文件备案办法》同时废止。