近年来，因行政不作为引起的纠纷已成为一个法律热点问题，对司法审判和行政执法造成不少困惑。目前我国法律对行政不作为的规制相对比较缺乏，如行政不作为主体的法律责任、行政相对人的救济途径等方面的规定都十分有限，本文拟从因行政不作为所引起的相关主体和责任人所应承担的法律责任方面进行探讨。
一、行政不作为界定
目前理论界对行政不作为没有统一的定论，法理学对于不作为是以行为和法定义务为标准定义的，作为是指行为人积极做出一定动作，直接或间接对客体产生作用；不作为是指行为人消极的、不做出一定动作，不对客体产生作用。[1]对于行政不作为的界定，则以此为基础产生了各种不同的看法，比较典型的意见主要有三种，即法定义务标准、实质不为标准、行为标准、可能性标准。
（一）法定义务标准
法定义务标准以是否违反法定的作为义务为标准，认为行政主体负有法定作为义务但违反该义务而未履行作为义务的行为构成行政不作为。[2]
（二）行为标准
行为标准分为实质不为和程序不为。实质不为标准，即以是否积极做出一定动作为一定行为为标准。认为行政主体消极地不做出一定动作，程序上虽“为”，但实质内容上“不为”，则仍构成行政不作为。程序不为标准，即以是否在程序上表现出积极状态为标准。认为行政主体只有在程序上表现出消极、不作为状态才构成行政不作为。反之，如在程序上表现出积极、作为状态，而不论实质内容上是否“作为”，都构成行政作为。[3]本文较赞同后一种说法，如在行政许可方面，行政主体拒绝或不予受理行为其实是对相对人申请的否定性处理，实为行政作为。
（三）可能性标准
可能性标准以是否具备作为的可能性为标准，认为行政主体只有在负有法定作为义务且具有作为的可能性或能力，而表现出不作为才构成行政不作为。可能性标准具有模糊性，较易成为行政主体不作为的托辞。除了不可抗力，行政追在具有法定义务下不能将能力风险转嫁的行政相对人，且不可抗力也只是免责因素，不影响行政不作为的定性。
结合前两种定义，本文认为行政不作为是指行政主体负有法定的行政作为义务，但未在法定或合理期限内完全履行该义务的违法行为。其内涵包括四点：第一，是一种违法行为。第二，行政主体须负有法定的行政作为义务。第三，迟延履行，即未在法定或合理期限内履行义务。对于期限的具体规定，有法定期限的须在法定期限内履行；没有法定期限的则须综合考虑事件难易程度、客观条件、惯例、有无法定阻却性事由等确定合理期限。第四，不履行或不完全履行。
二、行政赔偿责任
（一）行政赔偿责任必要性分析
我国《国家赔偿法》第3条、第4条中规定行政主体及其工作人员在行使行政职权时造成相对人人身或财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从该规定可以看出对于因行政不作为造成相对人损害的法律并未有明确规定由国家承担赔偿责任，因此，实践中因行政主体行政不作为造成行政相对人损害的，请求国家赔偿仍然存在一定难度和法律依据。但是从国际情形和社会发展趋势以及法治政府的内在要求来看，对于行政主体及其工作人员因行政不作为引起的行政赔偿责任理应明确纳入国家法律规定之中。
1、国际发展趋势之必然要求。所有建立国家赔偿制度的国家中没有完全排除行政不作为的赔偿责任的例子，如美国《联邦侵权求偿》第1346条规定，政府雇员在职务或工作范围内的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产或人身损害属于国家赔偿范畴。[4]在英国行政法中行政不作为属于实质越权的一种，公民对于行政不作为所造成的损害可以请求赔偿损失。[5]行政不作为引起的行政赔偿责任显然已成为国际发展趋势，顺应这一趋势是我国法制改革的必经之路。
2、全面落实宪法原则之必然要求。我国宪法第41条定，公民享有因行政主体侵犯公民权利获得赔偿的权利。 而现行《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等公法律对于行政不作为所引起的行政赔偿责任均无明确规定，这是现行法律体系的空白和漏洞。增加行政不作为所应承担的行政赔偿责任的具体规范成为全面落实宪法原则的内在要求。
3、规范政府权力之必然要求。有权必有责，权力、义务和责任应当基本平衡。如果行政主体经常怠于履行法定义务，各类行政不作为的违法行为没有相应的责任承担机制，这样既对相对人的权益保护不力，同时增长了权力被滥用的几率，助长了权力腐败的滋生，阻碍了法治化的进程。依法行政，建立良好的权力制约机制，合理规范政府权力就应该对违法的行政作为和行政不作为的责任追究进行全面规范。
4、充分保障行政相对人合法权利之必然要求。一般而言，行政相对人在行政不作为案件中处于弱势地位，其因行政主体不作为所受的损害在没有行政赔偿责任的规制下，相对人的权益就很难得到充分保障。因而，行政不作为的行政赔偿责任的确立对于充分保障行政相对人的合法权利就显得尤为重要和迫切。
（二）行政赔偿责任构成要件
1、主体条件是负有法定行政作为义务的行政主体。此种法定义务首先必须是有法律的明确规定，具有国家强制性；其次这种义务是在行政管理和服务领域所产生的义务；再者它是一种积极的作为义务。此种法定义务的产生条件则既包括应当事人申请而产生，也包括行政主体依职权而产生。这里的行政主体既包括行政机关及其工作人员也包括授权或受委托机关及其工作人员。
2、行为条件是行政不作为客观存在。如上所述，行政不作为客观存在包括迟延履行、不履行或不完全履行。即行政主体不在法定或合理期限内完全履行法定义务都构成行政不作为。
3、后果条件是须给特定的行政相对人造成损害，且行政不作为与损害后果之间具有因果关系。第一，损害必须是现实存在的、确定的，包括直接损失和间接损失，但是对于间接损失而言必须是可以确定的、一定会发生的损失。第二，损害的必须是相对人的合法权益。相对人的行为和权益必须是合法的，非法行为和权益不受保障，更无法得到赔偿。第三，损害对象必须是确定的行政相对人。对于不确定的公众所产生的损害，行政主体不承担赔偿责任。第四，行政不作为与行政相对人的实际损害之间有因果关系。有人认为，凡行政不作为是造成损害的直接原因，则行政主体应承担赔偿责任；若不作为知识损害扩大的外部条件，则行政主体不承担赔偿责任。[6]那么，此种因果关系究竟是指直接原因还是间接原因，是外部原因还是内部原因，实践中既不好裁量和认定，也无法对各种具体的复杂情形的案例作出全面、合理的归纳。本文认为，只要行政主体没有积极履行法定义务并客观上造成行政相对人合法权益受损，就推定行政不作为与损害后果之间具有因果关系。这种认定其价值在于，有利于行政相对人请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。
4、无法定的免责事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。“无意志无意识的行为，不能成为法律行为”[7] ，因而意外事件即非行为人故意或过失而引起损害后果的事件也能成为免责事由。此外，紧急避险、相对人承诺以及相对人已完全获得直接侵权人赔偿的情况下，行政主体的行政赔偿责任也可能得以免除。
三、主要责任人或直接责任人的法律责任
1、纪律处罚
并非所有的行政不作为都需要行政赔偿。如对于尚未造成相对人损害后果的迟延履行或不完全履行的行政不作为，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通过行政复议机关或人民法院责令行政主体在一定期限内履行法定义务。但此种情况仍有必要对具体负责执法职责的执法人员进行责任追究，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。
财政部关于印发《农村税费改革中央对地方转移支办法》的通知
财政部
财政部关于印发《农村税费改革中央对地方转移支办法》的通知
财预［2003］355号
2003-7-17
各省、自治区、直辖市财政厅（局）：
为保证农村税费改革试点工作顺利进行，根据《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发［2003］12号）和全国农村税费改革试点工作电视电话会议精神，我部制定了《2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法》，现印发给你们，请参照本办法并结合本地实际，制定省（自治区、直辖市）对下农村税费改革转移支付办法。
附件：2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法
为贯彻中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的精神，保证改革试点工作的顺利进行，达到预期目的，特制定本办法。
一、转移支付的必要性
实行农村税费改革，是规范农村税费制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。既有利于改善党群、干群关系，维护农村社会稳定，又有利于贯彻依法治国，推进农村基层政府转变职能，精简机构，促进农村经济的发展。随着农村税费改革的实施，农民负担将明显减轻，地方政府收入也将相应减少。对此，农村基层政府必须转变职能，精简机构，裁减冗员，大力节减经费开支。但是，完全依靠地方政府消化有一定难度，中央财政有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持，以推动农村税费改革州顷利实施。
二、转移支付的目标和原则
为保证农村税费改革的顺利进行，中央财政统筹考虑各地区提高农业税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调整村提留提取办法等因素，对地方净减收部分，通过转移支付给予适当补助。转移支付的目标是：确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
转移支付的原则是：
（一）统一与规范。对现行乡镇开支项目和标准进行合理界定，选取相关客观因素，按照统一公式测算各地区的乡镇标准支出需求。
（二）公正与合理。根据各地区的财力结构和财政困难程度，合理确定中央财政对不同地区的补助力度，适当照顾粮食主产区、少数民族地区和特殊困难地区。
（三）公开与透明。转移支付测算方法和考虑的客观因素公开，测算过程透明。
（四）体现对农业主产区尤其是粮食主产区的照顾。转移支付要重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。
三、转移支付数额的确定
转移支付按照基层必不可少的开支和因政策调整造成的收入增减变化相抵后的净减收数额，并根据各地财政状况以及农村税费改革实施过程中各地不可预见的减收增支等因素计算确定。
转移支付额的确定，参照税费改革前各地区乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练、村级基本经费以及教育集资等统计数据，按照客观因素核定各地区上述各项经费开支需求和税费改革后地方减少收入额，根据中央对地方转移支付系数计算确定。转移支付额的计算公式为：
某地区转移支付额＝乡镇转移支付＋村级转移支付＋教育集资转移支付
其中：
该地区乡镇转移支付＝（该地区乡村两级办学经费＋该地区计划生育经费＋该地区优抚经费＋该地区乡村道路修建经费＋该地区民兵训练费＋其他统筹支出＋该地区屠宰税减收＋该地区农业特产税政策性减收－该地区农业税增收）×该地区转移支付系数
1.乡村办学经费
乡村办学经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村两级办学经费总额、乡村个数、农村中小学生数以及相关开支水平等因素计算确定。
2.计划生育经费
计划生育经费根据各地乡镇个数、育龄妇女人数等因素，并参考各地乡镇统筹费中安排的计划生育经费总额计算确定。
3.优抚经费
优抚经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的优抚经费总额，各地义务兵家属户数，伤残、复员和退伍军人人数及当地农民人均收入水平等因素计算确定。
4.乡村道路修建经费
乡村道路修建经费根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村道路修建经费数额、乡村道路面积等因素计算确定。
5.民兵训练经费
民兵训练经费根据税费改革前乡镇统筹费中安排的民兵训练费总额、各地民兵训练工作量及相关开支标准等因素计算确定。
6.其他统筹支出
其他统筹支出按照前五项统筹的标准支出和全国其他统筹支出对五项统筹支出的比例确定。
7.屠宰税减收额
屠宰税减收额根据屠宰税决算收入数确定。
8.农业特产税减收额
农业特产税减收额根据农业特产税决算收入及其税率调整情况计算确定。
9.农业税增收数
农业税增收数按照各地农业税计税常产、计税价格和改革后农业税税率计算确定。
10.村级支出
补助村级支出数根据各地行政村个数、五保户人数、农民人均收入水平及转移支付系数等因素计算确定。
11.教育集资支出
教育集资支出根据各地县镇、农村中小学生人数、乡镇和村行政区划数以及转移支付系数等因素计算确定。
12.转移支付系数
转移支付系数是指中央财政对农村税费改革转移支付的补助程度。各地的转移交付系数，根据农村税费改革前各地财力对农村税费的依赖程度、人均粮食贡献程度、财政困难程度以及中央补助总规模计算确定。其中，各地财力对农村税费的依赖程度根据其农业税、农业特产税、屠宰税和乡镇统筹（以下简称农业税等四项收入）占其财力比重计算确定；各地财政困难程度参照其人员经费和基本公用经费占其财力的比重计算确定；各地区人均粮食贡献程度根据其人均常年粮食产量占全国人均常年粮食产量的比值计算确定。民族省区的转移支付系数在按统一办法计算确定的转移支付系数基础上增加0.05。转移交付系数的计算用公式表示：
某地区转移支付系数＝（该地区农业税等四项收入占其财力比重÷全国平均农业税等四项收入占地方财力比重×权重＋该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重÷全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重×权重＋该地区人均常年粮食产量占全国人均常年粮食产量的比重×权重）×中央财政负担系数
四、关于转移支付的配套措施
除中央财政转移支付外，试点地区省级财政和有条件的市、县财政，都要加大对改革试点的支持力度，通过调整支出结构，减少各种不必要的开支，千方百计安排足够资金支持农村税费改革。各地在制定具体办法时，要区别对待，对农业主产区尤其是粮食主产区、山区、库区、湖区以及少数民族地区给予照顾。各地制定的省对下转移支付办法要报财政部备案。
要切实做到“三个确保”。实行农村税费改革后，各地要严格执行党中央和国务院有关规定，除按政策规定收取农业税收及其附加和国家政策规定的“一事一议”外，一律不得再向农民收费、集资和摊派；转移支付资金的使用要努力保证乡镇机构运转和农村义务教育经费正常需要。
要强化监督约束机制。各地不得截留、挪用中央转移支付资金，各级财政用于农村税费改革的资金必须确保专款专用。要加强对农民减负及教育等重点支出保障情况的监督检查。考核农村工作实行农民负担一票否决制，并实行责任追究制度。乡镇财政要实行政务公开制度，规范财政管理，节约财政开支，提高资金使用效益。要坚决取消村级招待费，加强村级财务管理，公开村级财务，实行年度审计。凡违反上述规定的、中央将相应扣减转移支付资金、并追究有关责任人员和领导者的责任。
本办法适用于从2003年起全面实行农村税费改革试点的省（自治区、直辖市），由财政部负责解释。
