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从西方公共制度的演变看我国公务员管理法治
姚子煦
摘 要：建立和推行国家公务员制度，是党和国家的重大决策，是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立，是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系，我国公务员制度仍有诸多弊端，《公务员法》亟待出台。
公务员管理法治，是指国家通过法律、法规和规章，对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。
根据权力的来源不同，在西方国家，国家公务员分为政务类公务员（通常称为政务官）和事务类公务员（通常称为文官）两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员，以及其他政治性较强的行政人员；事务（业务）内公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中，对文官选任和管理的制度称为文官制度。
一、全球公务员制度改革大背景
全球化趋势日益加快，世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌，传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面，不得不引入新的管理模式和方法；无论是在组织结构上还是在管理上，都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国，如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮，如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点，已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来，逐步形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公务员管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别吸收科举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。
公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产，政府的社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家；二是为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，要求政府的公职向国家社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。
国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后，随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后，政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时，将官职作为战利品，合法、公开地进行分赃，给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移，因此，在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职，甚至卖官鬻爵的现象，权力与金钱的交易泛滥于世，腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭．处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性，随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏，效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式，使大量无能之辈充斥政府，使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的，他们强烈要求政治改革，改革分赃和恩赐的用人制度。
国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权，人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中，英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义，提供了人才公平、平等、竞争发展的环境，它主张：第一，所有公务员个人求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用，必须向全体人民公布，任何一级职位都对符合报考条件的人开放，进行公开的竞争性考试，选用成绩优秀者。第二，凡通过文官考试录用的官员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害，保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱的授受。第三，公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献，公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四，实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》，提出了政治与行政的二分法，为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。
美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类，试图建立一个以工作为中心，对公务员有客观的绩效测量指标，人员编制定量，并实行同工同酬的规范管理制度，使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂，这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议，到地方政府(芝加哥市)首先运作，再到美国国会讨论，1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》，并成立了人事分类委员会，推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法，对分类结构进行了重新调整。
1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年，卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革，通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广，供了人才公平、平等、竞争发展的环境，功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有：第一，确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制，工作表现和业绩不良者，必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制，除一部分基本工资外，另一部分工资为“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定。第二，强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度的正直、高尚行为，要关心公众利益。第三，改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”(Senior Executive System，简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，计9200个，实行官随人走的品位分类方法，加大任用弹性，同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四，改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会，建立新的人事管理机构，即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限，扩大了政府各机关用人权。第五，建立了联邦文官学院，专门培训政府公务员，提高其绩效水平。第六，确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会，有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜，妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。
三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。
第一阶段，1984——1986年，起草《国家机关工作人员条例》；第二阶段，1986——1988年，正式确立和基本形成阶段；第三阶段，1988——1993年，具体实施的探讨阶段；第四阶段，1993——1996年底，在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。
《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果，它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来，经过几年的努力，我国公务员制度的推行取得了积极的成果，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立，公务员制度体系已初步形成，公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全，坚持依法管理，传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破，公务员制度的价值和功能初步显现，公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是：1．在“三定”的基础上进行职位设置，明确各职位的职责条件和任职条件，并制定职位说明书。2．对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3．实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲，我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在实施过程中，公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是：1．制度本身的不完善、不健全问题依然很突出，公务员制度的法制建设尚有差距；2．职位分类不科学，公务员分类管理模式没有建立；3．由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发空间；4．有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析：1．我国市场经济的发育程度较低。2．低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今。3．法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山，为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4．身份取向远远高于成就取向，从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国，总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大，政府职能过度膨胀。在这样的条件下，权力与资源高度集中于上级政府，但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配，这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路，我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法应该有个基本法律地位，而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督单项尚待出台，单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见，在相当长的一段时期内，改革的方向和重点应该是基本法的建设，强化程序和其他规则的制约，形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧，另一方面，国内正处于转型时期，现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分，这是一种渐近式的自我完善的行政改革，新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化，它必须具备一定的灵活性，从而增强制度的活力，改进公共服务。在我国现阶段，公务员制度的灵活性体现为：政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应，既要保持优良传统，又要吸收新的成果。如：社区服务，推行社会服务，政务公开，电子政府，行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立，激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中，价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制，同时能充分发挥公务员的聪明才干，为我国的现代化做贡献，那么，德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前，西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果，即以政府行为结果的成败，作为衡量政府效率的标准，这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为，我国公务员制度在未来的制度设计中，需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性，避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率，从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则，并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度，这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为，有了测定的尺度，作决定就会相对简单——组织要么实现了目标，要么就没有。只有达到基线指标的用人单位，才能拥有人事权。这样，政府主管部门通过有条件的授权于用人单位，使其能拥有人事权，并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施，进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。我们可以看出，繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而，精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念，因为这是提高政府快速反应效能的基础，特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善，必须立足我国现有的基本国情，在短时期内建立起配套的规章制度，这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立，应该体现精简明确的原则，具有现实可行性，并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高，那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。

姚子煦：中山大学法学院2002级法律硕士
注 参考书目：
孙柏英等编著：《公共部门的人力资源管理》，中国人民大学出版社额，1999年3月
[美]罗纳德．克林格勒/约翰•纳尔班迪著：《公共部门人力资源管理：系统与战略》(第四版) ，中国人民大学出版社，2001年版
陈新民主编：《新人力资源管理》，中央编译出版社2002年版
徐颂陶：《中国人才战略与人力资源开发》，中国人事出版社，1998年3月版。
苏祖勤 徐军华著：《行政法治》，中国国际广播出版社，2002年2月版


转型时期的刑事政策研究(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。刑事政策是刑事学一体化思想的核心。刑事政策的范围不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。刑事政策必须以宪法为依据，违背宪法的刑事政策应该归于无效。制度短缺、社会失范的普遍性、新制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为甚至犯罪行为的普遍性是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征。在转型社会条件下，我们应该坚持科学的社会治安综合治理战略，走社会治安综合治理“市场化，法治化，信息化”道路；全面放弃“严打政策”，继续坚持惩办与宽大相结合的刑事政策；实施“轻轻重重”“抓大放小”的刑事政策。

[关键词] 转型时期 刑事政策

刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。我国正处于转型时期，转型时期的刑事政策是一个值得研究的问题。本文从界定刑事政策的概念入手，试图对我国转型时期的刑事政策进行综合研究。

一、刑事政策的概念与范围

刑事政策的概念与范围中外学者没有取得一致意见，以致于有多少研究者就有多少种定义。总的来看，国内外都有广义说、狭义说、折中说三种观点。但三说的区分标准很模糊，往往因研究者而异。目前我国对这个问题的研究比较有影响的主要是卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士。

（一）刑事政策的概念与范围的争论点

刘仁文博士认为，关于刑事政策的概念与范围在以下几个方面存在分歧：第一，刑事政策的主体。是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会团体？还是应当将主体定义为社会整体？如果是后者，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如果包括社会政策领域，“社会政策”的范围如何界定？第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？第四，刑事政策的目的。是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。[1]

（二）目前我国学者关于刑事政策的概念与范围的观点

1、卢建平教授的观点

卢建平教授从刑事政策学的研究对象或范围方面讨论了刑事政策的概念与范围。他认为， 目前西方学术界主要有广义说、狭义说和折衷说。[2]

第一，“广义的刑事政策学”。瑞典法学家内尔森教授认为：刑事政策就是一个国家的社会总政策中专门处理犯罪问题的那部分；刑事政策是社会政策的组成部分；刑事政策应该与自由、平等、团结、安全等社会发展目标联系起来，应鼓励社会多方面的宏观范围的参与，而不应仅仅依赖传统的刑法武器或刑罚。

第二，“狭义的刑事政策”。德国著名法学家耶赛克、意大利罗马大学教授瓦沙利以及米兰大学教授卢伏伦等人主张，刑事政策学的研究对象就是与犯罪作斗争的各种方法，这些方法既可以是立法的和行政的，也可以是司法的；但他们的出发点是共同的，即对犯罪的一般预防、特殊预防和惩罚。

第三，“折衷说”。波兰华沙大学法学教授安德烈耶夫等人既不主张将刑事政策完全划到社会政策中去，也反对那种认为刑事政策学就是“研究刑法或刑事措施的科学”的观点。法国著名法学家马克·安塞尔更进一步强调刑事政策学研究对象的双重性。在他看来，刑事政策学首要的任务就是将刑事政策作为一个社会现象来研究。在此意义上说，刑事政策学首先是一门研究科学。其次，从应用的或实践的立场出发，刑事政策学应在观察、研究的基础上提出一整套合理有效的打击犯罪、保护社会的战略战术。马克·安塞尔关于刑事政策学研究对象双重性的理论在当今西方刑事政策学界占据了主导地位；他由此提出的刑事政策学的研究范围也得到了西方学者的普遍赞同。现今西方最流行的刑事政策的定义表述为：“从认识论的角度看，刑事政策是对犯罪现象的综合分析，对犯罪现象以及与违法犯罪行为作斗争的方法措施的解析；它同时也是建立在一定理论基础之上的旨在解决广义的犯罪现象的打击与预防所提出的问题的社会和法律的战略。”

从折衷说的观点出发，卢建平教授主张将刑事政策学变为“刑事政治学”比较合适。刑事政治学是对犯罪现象这一公共事务的认识与管理，处于战略的位置，地位较高，而刑事政策一词多指策略，地位相对较低。卢建平教授还主张刑事政策学研究的开展必然带来刑事法领域方法论的革命，主要是实行刑事法律科学的一体化，将刑事政策学、刑法、刑事诉讼法、刑法史、犯罪学、监狱学或行刑学、被害人学等在学科上进行综合或整合，同时也将刑事法学与宪法、行政法、民法、国际法、比较法、人权法等结合起来进行考察。

2、曲新久教授的观点

曲新久教授提出了刑事政策概念界定和学科建构的三定理，他将刑事政策定义为：国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。他的刑事政策概念界定和学科建构的三定理是：立足于广义论的立场，以政策科学知识为背景，形成刑事一体化的思想。[3]具体说来：

第一，刑事政策概念的界定应当立于广义论的立场上进行，并且需要保持刑事政策之“刑事”特性，需要大致明确其与社会政策的界限，而不至于将刑事政策与一般公共政策混淆起来。广义刑事政策可以区分为刑事惩罚政策和社会预防政策两个基本方面。界定刑事政策的范围，区别刑事政策与一般社会政策的标准有两个，一是目的，二是权力，而权力的标准尤其重要。刑事政策围绕着预防、控制犯罪的目的而展开，并终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。换言之，国家、社会以至个人基于预防犯罪、保护社会、维持秩序的目的而对其他组织和个人形成的优势地位以及支配性影响的准则、策略、方针、计划以及具体措施等等内容，均属于刑事政策的范围。

第二，当代政策学的兴起，为我国刑事政策理论尤其是刑事政策一般理论研究提供了新的视角和资源。所以，我国刑事政策实践的特点决定了，政策科学不仅应当而且能够成为刑事政策学科建构的知识背景。

第三，刑事政策一体化思想，乃刑事政策理论的中心思想，按照这一思想，刑事政策被看成是同犯罪做斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施等的总称，是一个开放性的有机整体。刑事一体化的思想既不是将刑事政策包含于刑事法学之中，也不是将刑事法学包含于刑事政策学之中，刑事政策学与刑事法学有着密切的联系，又有着重大的区别。刑事一体化思想应着重从以下三个方面把握：首先，刑事政策的范围已经远远地超出了刑事法律的范围，并构成对于刑事法的指导。刑事政策超出了刑事法，但不是简单而直接地包括刑事法，而是为刑事法学提供指导性知识。刑事政策对于刑法规范的适用获得了指导地位，尽管这一地位是相对的而非绝对的。其次，刑事政策学不是规范学科，而是提供综合性和跨学科知识的科学。刑事政策不仅构成对刑事法的指导，还具体地表现为有目的地适用法律的具体政策性规则和措施、做法，因而又比刑事法律更具体、更灵活，表现出艺术创造性。换言之，刑事政策实践不仅需要理性知识，更需要超理性的直觉、判断、灵感。最后，刑事政策学最为重要的价值在于其批判性和建议性。就广义刑法而言，无论是对于实体刑法、还是刑事诉讼法，还是刑事执行法，刑事政策均立于批判的立场。刑事政策学就是提供批评和建议的学科，而且，它不仅不应满足于对现行刑法提出批评和建议，而且还不应当满足于既定的政策和政策趋向，它对刑事政策自身也展开批评和建议，因而批评性和建议性是刑事政策的突出特征，也就是说，刑事政策分析与研究旨在解决问题，其特点在于它是问题驱动型的；刑事法学的研究是学科性研究，其特点在于它是知识驱动型的。

3、刘仁文博士的观点

刘仁文博士认为，刑事政策是指代表国家权力机关的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。[1]该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义：

第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意。刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。

第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。