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江西省九江市人民政府办公厅


九府厅发[2006]46号


九江市人民政府办公厅关于批转《九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法》的通知


各县(市、区)人民政府，庐山管理局，九江、共青开发区、云居山—柘林湖风景名胜区管委会，市政府有关部门：
为进一步加强农村小型水利工程建设与管理，市水利局所拟《九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法》已经市政府同意，现批转给你们，请结合各地实际认真执行。

二OO六年八月十六日

九江市小型水利工程设施产权制度改革暂行办法

为适应社会主义新农村建设的需求，进一步加强农村小型水利基础设施建设与管理，充分调动广大农民和社会力量参与小型水利建设管理、经营的积极性，逐步建立起产权明晰化，投入多元化、经营企业化、服务社会化的小型水利工程管理体制和发展机制，现就我市小型水利工程产权制度改革提出如下意见：
一、 指导思想、范围和原则
指导思想：以党的十六大和十六届五中全会精神为指导，以服务“三农”为宗旨，以提高现有水利工程完好率和效益为核心，充分调动广大农民群众和社会力量建设、管理小型水利工程的积极性，逐步建立适应社会主义市场经济的新机制，为实现建设美丽、富裕、和谐、强盛的社会主义新九江提供可靠的水利保障体系和强有力的水利支撑。
改革范围：属乡（镇）村集体所有的原有水利工程和新建工程，包括小水库、塘堰坝（10万立方米以下蓄水工程），小机电泵站（单机100千瓦以下抗旱机站），以及渠道、田间节水工程、人畜饮水工程和水土保持工程等其它小型水利工程。
基本原则：小型水利工程改革应遵循和坚持“谁投资、谁所有”的原则，界定现有小型水利工程的产权。以乡（镇）或村集体投资为主，国家补助为辅兴建的小型水利工程，其资产属乡（镇）或村集体所有。坚持群众自愿，民主决策和公开、公正、公平的原则。小型水利工程产权制度改革，由工程所有者主持，县（市区）水行政主管部门监督，在资产评估基础上，根据工程规模、现状和效益，合理确定有关价格，实行公开竞标。坚持因地制宜的原则，以保值增值和提高效益为目的，除采取集体管理、统一服务形式以外，各地可因地制宜确定改革形式，宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股，不搞一刀切。坚持依法治水原则。小型水利工程产权制度改革和民办水利要严格遵守相关法律法规，服从水行政主管部门的统一规划和管理，确保水资源合理开发、利用和保护。服从政府防汛抗旱统一调度，确保安全效益。
二、改革形式及步骤
小型水利产权制度改革要面向社会，充分发动和依靠群众。可采取承包、租赁、股份合作制和拍卖等多种形式。对有些地方现行集体管理，统一服务管理形式，只要群众满意，仍可继续采用。
小型水利工程承包，是在工程所有权不变的前提下，根据所有权与经营权相分离的原则，由承包人对承包工程进行维护管理和经营开发。发包方和承包方依法签订承包合同，明确承包的内容、费用、期限及有关的职责、权力、义务、利益和违约责任。双方必须按合同进行管理经营。
小型水利工程租赁，是在工程所权不变的条件下，出租工程及附属设施经营权的经营方式。出租和承租双方要依法签订租赁合同明确租赁费、期限、违约责任，承租期满时应保证工程完好。承租方在租赁期间，独立经营，自负盈亏，按合同规定执行有关规定和按时如数交纳租金。
小型水利工程股份合作制，是一种劳动合作和资本合作相结合的组织形式。股东可用资金、实物、土地、技术、劳务等作为股份入股合作。股份合作制可采取个人与个人联合，个人与集体联合，个人与社会团体联合及个人、集体和国家联合等形式。参股各方要依法制定章程，建立健全管理经营机构，确定专管人员。
小型水利工程，是对属于集体的小型水利工程，经具有法定资质的评估机构资产评估通过的形式。将工程所有权或使用权、经营权出售或转让。根据工程设施的资产结构和规模大小，对工程所有权可实行部分拍卖或全部拍卖。也可以在所有权不变的情况下单一转让使用权或经营权。
小型水利工程产权制度改革过程中，大力推行农民用水户协会建设，鼓励和引导农民自愿组织起来互助合作，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任。合理确定农民用水户协会的管理区域，建章立制，登记注册，农民用水户协会所属工程的管理可以由协会集体管理，也可以采用承包等方式交给个人或小组管理，坚持“民办、民营、民受益”的原则，加强组织机构内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效、规范。
小型水利工程产权制度改革，根据不同形式，一般应按照调查摸底，产权界定，清产核资，资产评估，确定方案、审核批准，公开竞标、签订合同、依法公证、签发证书、建档立卡等步骤实施。乡（镇）或村集体所有的小型水利工程产权改制，属乡、（镇）集体所有的，其改革方案应报请县（市区）水行政主管部门审批；属村集体所有的，报乡（镇）水管站审批，由乡（镇）水管站、村民委员会组织实施，县（市区）水行政主管部门进行指导、监督。
小型水利工程改制后，双方签订合同，要依法公证。改制后，工程所有者或经营者，应及时到具有原工程管理权的水行政主管部门办理由上级水行政主管部门统一监制的小型水利工程产权证、使用证或股份证。农民用水户协会按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》到所在县民政部门登记。业务主管单位为县级水行政主管部门。改制工程涉及土地使用权的，要到有关部门办理《国有土地使用证》或《集体土地使用证》。小型水利工程产权、使用权发生转移时，要及时办理变更手续。
三、权利义务与相关政策
国家依法保护水利工程所有者或经营者的合法权益，当所有者和经营者的合法权益受到威胁和损害时，当地政府和村民委员会要采取有效措施，保证所有者和经营者的合法利益不受侵害。
1、经营者享有合同规定的有关权利。根据不同的产权改革形式，经营者享有经营权、使用权、收益权以至所有权；按合同规定，拥有经营权、使用权或收益权的经营者，可依法转让、继续其权利；拥有所有权的经营者，可享有工程转让、抵押或继承的权利；经营者有向用水户收取水费的权利，有享受国家规定的各种优惠政策和权利；按合同规定，有权依法使用工程产权范围内的土地，可建设必要的生产设施、开展种植业、养殖业和加工等综合经营活动。国家因建设需要占用改制工程时，工程所有者、经营者有权按规定得到经济补偿。
2、改制工程的所有者或经营者必须自觉遵循国家法律、法规和政策，服从当地经济社会发展大局，服从和维护公共利益，服从政府防汛抗旱调度，服从水行政主管部门的统一管理。认真履行合同规定的服务内容，不得擅自变更水利工程的用途和服务对象；按合同规定搞好工程的维护，确保安全运行；扩建、改建或新建的水利工程，要符合当地水利建设总体规划，并报水行政部门批准，接受水行政主管部门的管理与监督；工程经营过程中，要实行科学管理，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，不得进行掠夺式开发利用和破坏性生产，严禁破坏水土资源和生态环境。改制后的水利工程必须严格按合同执行，各级政府和水行政主管部门要加强合同的监督和管理，对违反合同，擅自改变水利工程用途和服务对象的，水行政主管部门有权责令其限期改正。拒不服从的，原工程所有者有权依法收回其经营权，给受益户造成的损失，由违约者赔偿。
3、小型水利工程产权改制回收的资金，归工程原产权所有者所有。回收资金管理采取由上一级管理的办法。即村有资金由乡（镇）水管站管理，乡（镇）所有的资金由县（市区）水行政主管部门管理。设立专户专存，使用时，需经乡、镇水管站和县（市区）水行政主管部门审核批准，专项用于村组、乡、镇小型水利工程建设、维护，不得平调、挪作他用。
4、合理确定供排水与服务的水价。小型水利工程产权制度改革涉及的供排水价格的核定，参照国务院《水利产业政策》等有关规定，根据工程类别和不同的用途，本着供排水成本加合理利润的原则，由县（市区）人民政府物价部门会同水行政主管部门确定水价和具体征收办法。
5、各级人民政府要以各种方式鼓励和扶持农户、联户、集体以独资或股份合作等形式建设、管理和经营小型水利工程。对小型水利工程产权改革成效显著，农田水利面貌变化较快的县、乡（镇），市政府将给予表彰和奖励。
四、切实加强领导
小型水利工程产权制度改革由各级人民政府统一领导，水行政主管部门负责做好日常组织工作。各级财政、国资、物价、电力、农业、国土、司法等相关部门应当积极配合，搞好服务。各级政府要结合本区域实际制定具体实施方案和办法，积极稳妥地推动我市小型水利工程产权制度改革的顺利进行。 

本案应数罪并罚


一、 基本案情
2002年12月25日晚，犯罪嫌疑人王甲酒后无证驾驶一辆借来的桑塔纳轿车，在行驶过程中将停在马路边检修摩托车的严某连人带车撞出十余米远，致严某死亡。肇事后，王甲担心会因此丢掉公务员的工作，在逃离现场后即与其大舅子徐某商量，并找来其做生意且有驾照的堂兄王乙，让王乙到公安机关投案替他顶罪。此案后经群众举报，检察院立案监督而真相大白。
二、 分歧意见
本案中对王甲的行为如何定性，存在着两种意见：第一种意见认为，对王甲应以交通肇事罪定罪处罚，其在肇事后逃离事故现场已符合交通肇事后逃逸的特征，找人顶罪的目的还是为了逃避法律的追究，应视为交通肇事后逃逸行为的延续，作为一种恶劣情节在量刑时予以考虑；第二种意见认为，对王甲应以交通肇事罪和妨害作证罪数罪并罚，理由是，王甲的行为已符合交通肇事罪和妨害作证罪的犯罪构成要件，而且交通肇事和指使他人为自己顶罪是两种不同的行为，侵害的是两种犯罪客体，不符合法定为一罪或处断为一罪的条件，故应当数罪并罚。
三、评析意见
笔者赞同第二种意见。本案中对于王甲构成交通肇事罪没有异议，争议的焦点集中在三个方面：一是王甲找人顶罪的行为是否应该包含在交通肇事后逃逸之中；二是这种行为是否已经构成妨害作证罪；三是这两种行为是否为法定为一罪或处断为一罪。
笔者认为，根据有关司法解释的规定，所谓交通肇事后逃逸是指行为人在发生重特大交通事故后，为逃避法律追究而逃离事故现场的行为。依据罪刑法定的原则，我们不应该妄自扩大它的内涵，将行为人在逃离事故现场之后做出的有一定社会危害性的、需要单独评价的行为也归入其中。更何况，行为人在交通肇事后本应履行由此带来的报警、抢救伤员或财产、维护现场等附随义务以减轻自己的责任，如果行为人选择了“逃离事故现场”的方式来逃避法律追究，不仅不利于事故的处理，而且也体现了行为人对他人生命财产的蔑视，对法律法规尊严的蔑视，具有较为严重的社会危害性，所以，法律才将此情节列为交通肇事罪的加重处罚情节，目的是为了做到罪刑相适应。因此，任意扩大“交通肇事后逃逸”的内涵是不妥的。另外，如果我们按照第一种意见的逻辑思维，那么，在交通肇事后为逃避法律追究而将现场目击证人杀死灭口的行为不也应视为交通肇事后逃逸的延续吗？很显然，交通肇事罪的刑期无法包容故意杀人行为并以一罪处罚，所以，第一种意见的观点是不正确的。
其次，我们再来分析一下王甲的行为是否已构成妨害作证罪。所谓妨害作证罪，刑法第307条第1款规定：“以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或指使他人作伪证的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”这是现行刑法新增设的罪名，此罪的犯罪构成要件如下：
（一）本罪的客体是复杂客体，包括司法机关正常的诉讼活动和秩序以及公民依法作证的权利，其中，司法机关的正常诉讼活动是主要客体，而证人依法作证的权利是次要客体。
（二）本罪的客观方面表现为，以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或指使他人作伪证的行为。其中，指使他人作伪证是指唆使、引诱、劝诱他人作假证明，使了解案件情况的人向司法机关作虚假的证明，或者使不了解案件情况的人假称了解向司法机关作虚假的证明。诸如：出主意让他人作假证明，或利用职务身份迫使属下作伪证等。所谓他人，包括知道案件情况的人和不知道案件情况的人①，并不一定仅限于案件中已有的证人。本罪通常发生在诉讼活动之中，即刑事诉讼、民事诉讼或行政诉讼等一切诉讼活动过程中，但也可以发生在诉讼活动之外。因为，对于本罪行为发生的时间、空间，刑法并没有限制，所以，从罪刑法定主义的精神出发，本罪不应当排除在诉讼提起之前的阶段。而且，在诉讼提起之前，行为人如果实施妨害作证的行为同样会对以后发生的诉讼活动造成影响和妨碍，并且，这时实施的妨害作证行为与在诉讼活动过程之中所实施的妨害作证行为的社会危害性及其程度并没有什么实质的不同，因而，如果将妨害作证的行为限定在诉讼活动过程之中，将有相当一部分社会危害严重的妨害作证行为不能纳入刑事制裁的视野，这于妨害作证罪的惩治是极其不利的②。
（三）本罪的主体是一般主体，从司法实践中的情况来看，本罪的主体多为与案件有利害关系的人，如犯罪嫌疑人、被告人的亲戚、朋友；或者民事、经济案件的当事人等。但是，被告人、犯罪嫌疑人自己采取非法手段妨害证人依法履行作证义务的，也应当以妨害作证罪追究其刑事责任③。因为，立法增设妨害作证罪的目的是为了给证人依法履行作证义务提供一个良好的外部环境，以保证诉讼活动的正常顺利进行。从立法精神来分析，立法上并未将犯罪嫌疑人、被告人所实施的妨害证人作证的行为排除在刑法规制的范围之外。而实际上，由于证人证言在证据制度中占据相当重要的地位，在一定程度上对被告人、犯罪嫌疑人的命运起着决定性作用，因而，被告人、犯罪嫌疑人为了逃避法律的制裁，往往会不择手段来阻止证人作出对己不利的证言或指使他人作出对己有利的证言。如果否认被告人、犯罪嫌疑人可以成为妨害作证罪的主体，无疑将使相当一部分社会危害十分严重的妨害作证行为不能纳入刑法惩治的范围，那证人的合法权益就得不到完整的保障，诉讼活动的正常进行也只能是一句空话，必将使刑法的权威和尊严极大地削弱。
（四）本罪的主观方面只能是直接故意，即行为人主观上明知对自己实施的妨害证人作证的行为会发生妨害国家司法机关正常诉讼活动和侵犯他人依法作证的权利或人身权利的危害结果，却希望并积极追求这一危害结果的发生。其动机、目的通常是是通过种种手段使证人不能作证、不愿作证、不敢作证，或使证人或其他人作伪证，使本人、有关当事人或与本人有利害关系的人，逃避、减轻法律责任或在诉讼中处于有利地位从而获取非法利益④。无论出于什么动机、目的，不影响本罪的成立。
本案例中，王甲在交通肇事后为逃避法律惩处而唆使交通肇事案案外人王乙到公安机关作自认其罪的虚假证明，以掩盖自己罪行的行为完全符合妨害作证罪的构成要件，理由如下：第一，王甲是已达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人，可以成为本罪的主体；第二，王甲明知自己找人替自己顶罪的行为会妨害司法机关的正常诉讼活动和侵害王乙依法作证的权利，但为了逃避法律追究和保住自己的工作，他又希望这种结果发生，其主观上是一种直接故意的心理态度；第三，王甲的行为确实妨害了司法机关的正常诉讼活动和他人依法作证的权利，若非群众举报和检察机关的监督，就会造成错案；第四，客观方面王甲实施了指使他人（即王乙）作假证的行为。所以，本案例中的王甲的行为构成妨害作证罪。
最后，我们再来分析一下对本案中的交通肇事行为和妨害作证行为是该按一罪处罚还是该数罪并罚。根据刑法理论，数行为法定为一罪或处断为一罪的种类为如下几种：惯犯、结合犯、连续犯、吸收犯、牵连犯。很显然这两种行为不属于惯犯、结合犯、连续犯。所谓吸收犯，指事实上存在数个不同行为，其中一行为吸收其他行为，仅成立吸收行为一个罪名的犯罪，它的基本特征是具有数个独立的符合犯罪构成的犯罪行为；数个行为必须触犯不同罪名；数行为之间具有吸收关系，即前行为是后行为发展所经阶段，后行为是前行为发展的必然结果。从吸收犯的最后一个特征可以判断，本案中的两个行为不符合吸收犯的特征，因为本案中的妨害作证行为并不是交通肇事行为发展的必然结果，两者之间没有必然联系。至于牵连犯，刑法理论告诉我们，牵连犯只存在于直接故意犯罪中，过失犯罪不可能构成牵连犯。因此，本案中的两行为不能以一罪处罚。
综上所述，对王甲应以交通肇事罪和妨害作证罪数罪并罚。


作者：江苏省泰州市高港区人民检察院 王明祥 殷继东