抚州市政府系统督促检查工作暂行规定
江西省抚州市人民政府办公室
抚州市人民政府办公室文件
抚府办字〔2001〕73号
关于下发《抚州市政府系统督促检查工作暂行规定》的通知
各县（区）人民政府、市政府各部门：
督促检查是领导工作的重要组成部分，也是改进作风，狠抓落实的一项重要措施。为使我市政府系统督促检查工作更加健康、深入、扎实开展下去，特制定下发《抚州市政府系统督促检查暂行规定》，望遵照执行。
二○○一年九月十二日
抚州市政府系统督促检查工作暂行规定
第一条 为了加强全市政府系统督查工作，逐步实现督查工作制度化、规范化和科学化，特制定本暂行规定。
第二条 督查工作是各级政府及其所属部门领导工作的重要组成部分，是保证党的路线、方针、政策和政府各项重大决策、重要工作部署贯彻落实的重要手段，也是各级政府办公室的重要工作内容之一。认真做好这项工作，对于改进机关作风，确保政令畅通，提高工作效率，促进政府各项工作任务的完成，具有十分重要的意义。
第三条 督查工作的指导思想是：紧紧围绕党和政府各个时期的中心工作，突出重点，通过督查及时发现、协调和处理工作中出现的问题，总结和推广抓落实的成功经验和有效做法，为协助领导切实抓好各项方针、政策、决定、指示的实施与落实提供有效服务。
第四条 督查工作必须遵循的原则
（一）严格按照政府要求，紧紧围绕政府的中心工作突出重点开展工作。
（二）坚持分流承办和整体协作的原则，实行分级负责，归口承办。
（三）在领导授权范围内督查，严格按照政府的决定和领导的要求开展工作。未经领导的授权，一般不直接处理问题，不代替职能部门和下级政府的工作。
（四）坚持实事求是的原则。注重深入实际调查研究，全面准确地了解和反映情况，既报喜又报忧。及时掌握和反映决策实施中的不落实问题，了解和反映那些需要政府重视和解决的带有倾向性、苗头性的重大问题，并提出解决问题的建议，讲究实效。
第五条 督查工作的主要任务
（一）上级和本级政府的重大决策、重要文件和重要工作部署贯彻落实情况，上级领导机关和本级党委转来的批办件、查办件。
（二）市政府重要会议（包括办公会议、常务会议、专题会议等）决定的事项，重要事件的处理情况及市政府决定要办的实事。
（三）市政府领导批办件，市政府正副秘书长、办公室主任确立的查办事项。
第六条 督查工作的主要方式
（一）催办督查。一般采用发文、电话联系或上门催办等方式，定期或不定期地督促承办单位按照规定要求办结并报告。在日常催办的同时，做好协调服务工作，创造抓落实的条件。
（二）组织督查。对一些重大决策和重大工作部署，必要时可协助领导组织督查小组，开展专项督查。
（三）督查调研。根据工作需要应深入基层一线进行调查研究，了解决策的落实情况，认真听取各方面的意见和反映，针对贯彻落实中的情况和存在的问题，及时向有关领导提出处理意见和建议。
（四）点面督查。对涉及全局的重大决策和工作布置，除要求各级各部门报告贯彻落实情况外，还可选择不同类型的单位加以检查，或建立有代表性的联系点，将面上督查和点上督查结合进行。
第七条 督查工作的要求
（一）各级政府及其所属部门办公室（或人秘科）要建立健全督查工作细则和程序，包括做好登记、立项、转（交）办、协调、催办、反馈等运转、传递环节。督查事项的交办应努力做到任务量化，时限具体化，责任明确化，使之具有权威性和可操作性。
（二）各承办单位必须本着高度负责的态度，对所承办的督查事项严格按照规定要求认真办理，讲效率，求质量，重实效，做到事事有着落，件件有回音。
（三）各承办单位对凡有明确期限的督查事项，应按期办结并做出书面报告；凡未明确办理期限的，应视情况尽快予以反馈或每月报告一次办理进展情况，年终作一次书面综合报告；领导批办件一般要求在二十天内办结。如有特殊情况不能按时反馈或办结的，应及时说明原因。对有特殊要求的批办件，应特事特办。
（四）对需要两个以上单位联合办理的事项，主办单位应主动与会办单位研究落实，会办单位要积极配合，共同做好办理工作，贯彻落实情况由主办单位向交办单位书面综合报告。对不属于本单位职责范围内的事项，应在收件后三天内退回交办单位，并说明理由。
（五）承办单位要按规定要求认真搞好综合反馈工作。承办报告要求文字简明、精炼、事实清楚、处理恰当、结论正确、问题得到解决；经单位负责同志审核、签发，并加盖单位公章后，一式两份报交办单位。
（六）承办单位在落实督查事项中，对经过积极协调但仍然难以解决的问题，应及时书面报告交办单位，由交办单位按内容报请分管秘书长或办公室主任协调。承办单位报请协调的问题，应说明问题症结、协调经过、各方意见和解决问题的建议。
第八条 督查工作的基本程序
（一）拟办送审。接到督查工作任务以后，办公室督查机构或有关科（室）应及时提出拟办意见。拟办意见包括分解立项，确定承办单位（牵头单位、协办单位）、时限和工作要求等，其中对重大和复杂的事项在提出初步的拟办意见后征求有关方面的意见，然后报分管秘书长或办公室领导审定。市长批示件由秘书科或督查科转办、送阅。副市长批示件由对口业务科室转办、送阅。
（二）立项下达。经领导同志审定后的督查事项，督查机构或有关科（室）应及时立项、登记、办理督查函或电话通知承办单位办理。
（三）跟踪催办。督查任务下达后，督查机构或有关科（室）要及时了解督查事项的运行情况和办理情况，适时加以催办，每次催办情况要记录备查。凡急件、要件应专项催报。
（四）审核报结。反馈报告按督查内容与业务分工，由督查机构或有关科（室）分流收集、审核后，整理成单项或综合书面报告，报送有关领导审结。结果不符合要求的，应通知承办单位补办或重新办理。
（五）立卷归档。督查事项办结后，应将有查考和保存价值的督查工作材料，按有关规定进行收集、整理和立卷，定期向文书档案部门归档。
第九条 督查工作的制度建设
（一）责任制度。全市政府系统督查工作实行逐级负责制，一级抓一级，层层明确责任。各级政府及其所属部门要加强领导，明确一位领导分管和办公室（或人秘科）的一位负责同志具体抓。督查任务要做到件件有人负责，事事有部门承办。对一些重大事项，必要时领导要亲自召集会议研究或亲自带队督促检查，对难度较大的问题要听取汇报，出面做好协调工作。
（二）检查制度。各级政府及其所属部门要根据不同的内容，采用不同的方式对工作落实情况进行检查或抽查。在注意掌握总体情况下，注重实效，切忌以偏概全，搞形式主义。承办单位对上级转办、交办的事项应记录备案，定期进行清点和检查。
（三）通报与奖惩制度。各级政府及其所属部门办公室（或人秘科）对落实政府重大决策、重要工作布置和领导批示件的情况，市政府办公室进行摘要定期或不定期通报。对贯彻落实好的总结经验，加以推广；对在督查工作中做出突出成绩的单位和个人，予以表彰；对贯彻落实中的不足之处及时指出并督促改进；对贯彻落实不认真、不得力、敷衍推诿、贻误工作直至造成损失的，将分别给予严肃批评、责令检查、追究领导或个人的责任。
（四）保密制度。要严格遵守国家《保密法》。凡涉及文件、材料等，必须按照《保密法》的规定妥善传递、使用、保存。对需要保密的督查事项，要严守秘密；不需要扩大影响的督查事项，一定要在指定人员的指定范围内进行。
第十条 督查工作的业务建设
（一）市政府办公室督查科、市政府各部门办公室（或人秘科）是市政府及其所属部门从事督查工作的职能机构，具体负责督查工作的牵头、联系、分流、协调、督促、检查、反馈和分流等项事宜。
（二）各级政府及其所属部门办公室（或人秘科）要建立健全督查工作网络，逐步形成各县（区）、乡及其职能部门的纵横交叉督查工作网络，使其在督查工作中发挥重要作用。
（三）各县（区）人民政府、市政府各职能部门办公室（或人秘科）要确定督查工件的专、兼职人员，其中，县（区）政府办公室要设立专门的督查机构，并配备2-3名的专兼职督查工作队伍。
（四）各级政府及所属部门办公室（或人秘科）应采取灵活多样方式组织督查人员进行政治、业务学习，理论研讨和业务交流，提高督查人员的政策水平和业务水平。
（五）各级政府及所属部门要为督查工作提供工作条件，根据工作需要让督查人员列席有关会议，阅读有关文件，参加组织协调，保证必要的业务经费和工作用车，配备必要的办公设备等。
第十一条 本规定由抚州市人民政府办公室负责解释。
第十二条 本规定自发文之日施行。
此次刑事诉讼法修改，对证据制度的完善是一个重点。除确立不得强迫自证其罪原则、完善非法证据排除规则、强化证人出庭和保护制度等以外，对于证据概念的重新定义，则“牵一发而动全身”，它标志着证据观念的根本转变，即由过去的实质证据观转向形式证据观，这对于整个证据制度的完善来说，也具有非常重要的意义。
一、证据概念的重新定义
1979年刑事诉讼法第31条和1996年刑事诉讼法第42条均规定:“证明案件真实情况的一切事实，都是证据。”这在理论上被认为是对证据概念的法律定义。从形式逻辑上考察，该条文存在一个明显的矛盾，它把证据界定为“证明案件真实情况的一切事实”的同时，又明确规定“以上证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”既然证据都是“事实”，又何须“查证属实”?若经过法定程序查证“不属实”，该“证据”还是不是证据呢?
关于证据的概念，我国证据理论存在着“事实说”、“信息说”、“材料说”等多种学说，其中“事实说”影响最大。该说强调证据的客观性，甚至认为“实质证据观是唯一科学的证据观”。在这种观念下，证据被认为是一种客观存在的事实，即“证明案件真实情况的客观事实”。不可否认，证据中包含着事实。换句话说，事实是证据的内容。但是，证据中有事实，并不等于证据本身就是事实。因为事实具有既成性，一旦发生，无法改变。在此意义上，“事实是硬邦邦的”。但证据不同，它可能被伪造或者篡改，可真可假，或者半真半假。因此，将证据定义为事实是不科学的，我们在强调证据的实质内容的同时，不能无视它的形式属性。
证据是什么?对于这个问题的回答关系到对证据本质的认识问题，也关系到整个证据制度的根基问题。新刑事诉讼法第48条对证据的定义作出重大修改，把证据定义为“可以用于证明案件事实的材料”。这一定义实现了证据内容和形式的统一，即证据的内容是证据所反映的案件事实，证据的形式是证据赖以存在的载体。用“材料”取代“事实”，承认了证据存在真假问题，消除了旧法条中的逻辑矛盾，因为用于证明案件事实的材料有真有假，才有必要经过查证属实。
二、形式证据观下证据属性的再认识
新刑事诉讼法采用“材料说”定义证据的概念，标志着对实质证据观的扬弃以及形式证据观的确立，这种证据观念的转变也必然会引起人们对证据本质属性的理解和认识的重大转变。
按照证据的新定义，传统的证据客观性理论将受到严峻挑战，学界必然会就证据的客观性问题进行新的讨论。一般来说，证据的存在并不以人们的主观意志为转移，但对证据的认识以及证据的应用却离不开人的主观意识。更直接地说，人们向法庭提供的证明材料，并非都是纯客观的真实材料，诸如虚假的供述、证人所作的伪证以及伪造的书面材料等，均不能否定它们的证据能力。虽然经过法定程序查证属“假”，不能作为定案根据，但这属于证据的审查判断和采纳与否的问题，而不是证据资格问题。
关于证据的相关性，新刑事诉讼法强调“可以用于证明案件事实”。从字面上看，“可以用于”意味着证据与案件事实的关系更多的是一种形式上的证明关系。至于证据实质上能否证明案件事实，只有经过审查判断以后才能确定。换个角度看，如果某项材料在形式上与待证事实毫不相干，就意味着不可以用于证明案件事实，从而可以认为它不具有相关性。因此，按照证据的新定义，相关性是证据的本质属性，只不过它更强调相关性的形式意义。
从表面上看，新刑事诉讼法对于证据的定义并不包括合法性的特征，但从其他条款的内容看，合法性则是证据的本质属性。首先，新刑事诉讼法对证据的法律种类作了明确规定，很难想象不符合法定形式的证据材料会被作为证据使用。其次，新刑事诉讼法对于证据的收集和审查判断程序作了明确规定，并强调证据必须经过法定程序查证属实后才能作为定案根据。再次，新刑事诉讼法重大亮点之一就是完善了非法证据排除规则，凸显了证据合法性的意义。最后，需要说明的是，我们所讲的证据是诉讼证据，而非一般意义上的证据，从它进入诉讼领域那一刻起，就要受法律规范的调整和规制。换句话说，证据一旦进入诉讼领域，就会自动地“染上”法律的属性。
三、证据种类及其规范性表达
证据种类，即法律对证据形式的规定，体现了形式证据观的基本要求。新刑事诉讼法第48条把过去七种刑事证据修改为八种，在以下几个问题上进行了完善:
一是把物证、书证分为两个证据种类加以规定。一般来说，物证是以其物质属性或者外部特征来证明案件事实的;书证则以其记载的内容或者表达的思想来发挥证明作用的。因此，在我国证据理论和司法实践中，物证和书证被认为是两种不同的证据种类。1996年刑诉法第42条则将物证书证作为一个证据种类加以规定。虽然实践中有时存在“物证书证同体”的情况，但二者在证据效力、证明方式以及审查程序等方面有着很大差别，并且民事诉讼法和行政诉讼法都一直是把它们作为两种证据种类分别规定的。为了保持三大诉讼法在证据形式上的统一，新刑事诉讼法作出了上述修改。
二是把“鉴定结论”改为“鉴定意见”。新刑事诉讼法吸收了全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》和“两高三部”《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》中的规定，将“鉴定结论”改为“鉴定意见”。这一修改是对这种证据更准确的定位，因为鉴定结果只是鉴定人个人的认识和判断，表达的也只是鉴定人的个人意见，对整个案件来说，它只是诸多证据中的一种，而不是最终的裁判认定结论。因此，使用“结论”容易产生误解或者误导，所以用“意见”更为恰当，尽管有人提出“鉴定意见”不如“鉴定人意见”提法准确。
三是赋予了“辨认、侦查实验笔录”的证据地位。在司法实践中，公安机关移送人民检察院审查起诉的案卷中以及人民检察院移送法院的起诉材料中，往往有辨认笔录或者侦查实验笔录，但由于刑事诉讼法缺乏相应规定，虽然它们对案件事实具有重要证明作用，也经常受到不公正对待，甚至有人否定它们的证据能力。新刑事诉讼法正式承认了它们的证据地位，将之与勘验、检查笔录一道规定为同一种证据类型。
四是增加规定了“电子数据”证据种类。电子数据不同于传统的物证、书证、视听资料等证据种类，它主要包括电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、网络博客、手机短信、电子签名、域名等形式。由于刑事诉讼法没有明确电子数据的证据能力，司法实践中操作不一，有的地区不予认定，有的地区则作为视听资料加以使用，还有的地区则与美国的做法相似，即“类比适用于传统的书写文件”。新刑事诉讼法将电子数据与视听资料规定为同一种证据类型，可以说是司法实践的结果，同时也满足了实践的需要。
此外，值得注意的是，对于证据种类，1979年刑事诉讼法强调“证据有下列六种”，1996年刑事诉讼法规定“证据有下列七种”，这被认为是一种“封闭列举式”表述。新刑事诉讼法则采用了“开放列举式”的规定，使用的是“证据包括”，体现了人们对证据的理性认识，意味着证据不仅仅有八种，也意味着随着社会生活和证据制度的发展，将会有新的材料被认定为新的证据种类。
四、新证据观念下的事实认定
证据和事实是证据制度的两个基本范畴。按照证据裁判原则，证据是事实认定的根据，没有证据，也就没有事实。换句话说，案件事实都是根据证据所认定的事实，有什么样的证据，就有什么样的事实。
事实认定首先是一个概率问题。案件事实是一种“过去的事实”，无论是当事人运用证据论证案件事实，还是法官运用证据认定案件事实，难以像自然科学那样用实验方法来加以判定。再加上证据信息自身的局限性，以及受事实认定者的知识经验和价值观的影响，其结果很难保证不会出现“认识误差”。因此，事实认定的结果，只能是一种盖然性或者可能性，而非完全确定。也正是基于这种考虑，新刑事诉讼法第53条把“排除合理怀疑”作为认定“证据确实、充分”的三个条件之一。
事实认定存在真假。有学者说事实姓“真”不姓“假”，或者说“事实就是事实，无所谓真假”。在哲学意义上，这是正确的。但具体到诉讼领域，事实是根据证据认定的，由于诉讼双方提供的证据有真假之分，那么，根据证据所认定的事实自然也有真假问题。诸如一些冤错案，其错误基本上都是出在证据使用和事实认定上，而且多属于“从错误的根据出发，得出合乎逻辑的推论”。
事实认定是一种理性证明过程。从历史的角度看，人类对事实的认定经历了一个由非理性向理性转变的过程。在“神明裁判”下，“神”会告知人们案件事实真相是什么，这被称为非理性的证明方式;而在证据裁判下，法官则是根据证据并通过推理来确定案件事实的，这被认为是一种理性的证明方式。但在形式证据观下，由于强调证据与案件事实之间形式上的证明关系，对于案件事实的认定更看重形式合理性。
(作者分别为中国政法大学教授、副教授)
